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农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境与路径选择——基于农民市民化与乡村振兴协同视角

作者:张 勇  责任编辑:网络部  信息来源:《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第6期  发布时间:2019-01-23  浏览次数: 289

【摘 要】在住宅用地制度,农村征地和集体管理建设用地中共同推进“三土改革”,对提高土地制度改革的整体效率起着重要作用。在试点项目的基础上,本文对征地,耕地进入,增值,基层自治等进行了分析,分析了改革的叠加效应,并提出了完善法律法规,政策,扩大跨市县土地指数交易的建议,与县建立土地改革平台。为了探索更多可以复制和推广的经验,“三区”改革的综合和叠加效应更加明显,形成了加速农村改革和发展,促进农村振兴的强大协同作用。

【关键词】“三土改革”;推进模式;叠加效应

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一、文献综述与问题提出

土地制度是国家的基本制度。特别是随着农村人口的转移和土地闲置,新一轮的农村土地制度试点改革已经启动。在实施农村振兴战略的背景下,如何解决农村土地问题受到专家学者的高度关注,并从不同角度进行了研究。例如,张宏宇研究了“三权分离”农地方法的内涵,提出从理论,实践,法律,政策等方面丰富和完善“三权分立”农地方法,提高中国特色的农业用地。产权制度。 [1]徐超分析了“三权分割”下土地经营权取消登记的功能分析和制度完善,认为农村土地经营权的消除和确立是集体土地所有权的归还和分离。土地权利存在的基本形式。 [2]庄开明和黄敏已经开展了改善农村住宅退出和补偿机制的研究。他们认为,改变农村住宅闲置和低效使用状况是全面推进土地资源集约利用和利用的重要命题。有必要改进退出和补偿机制。 。 [3]吴爽认为,现行法律的缺失和承包土地的退出具有一定的法律,制度和社会风险,应建立退出农民土地承包权的法律机制。 [4]王丽艳,杨楠,王振波分析了基于要素​​流的视角构建土地产权制度,户籍制度和城乡发展的框架,并提出了“人民”和“土地”的框架。促进土地产权和户口登记联动改革的中心环节。 [5]熊启京和郭建春在新型城镇化背景下的土地产权制度改革的基础上,分析了农村土地改革的质量与效益之间的关系。 [6]邹伟,徐波,王子坤在分析江苏样本数据的基础上,研究了农民分化对宅基地抵押融资意愿的影响。 [7]马志雄,张银银,丁世军研究了农村征地补偿和安置政策的路径和选择。 [8]文献类似于本文的研究对象,郭冠南以祁县为例,研究农村“三地”改革的进展,[9]姚淑蓉和熊雪峰对宅基地使用的补偿。退出改革,以促进蓟县的扶贫。对“嘉明模型”进行了分析。 [10]

总的来说,虽然关于农村土地制度改革的研究很多,但对住房土地改革,农村土地征收和集体管理建设用地“三土改革”的整体研究资料不多,特别是从一个角度来看。效果。对“三土改革”叠加效应的分析研究还比较缺乏。研究这些影响有助于判断改革的效果,并深化目标研究措施的改革。因此,本文以“三土改革”为一体的蓟县为研究对象,研究新一轮农村土地制度改革,特别是通过改革的叠加效应。在此基础上,进行了进一步的改革。建议复制和促进表面上的体验。

二、改革试点探索

土地是人类社会生存和发展的基础,也是所有生产和管理活动不可或缺的要素。新中国成立以来,在坚持公有制和核心土地制度的基础上,谨慎推进集体土地改革。 40年前,四川广汉和安徽凤阳率先实施承包生产和家庭承包,拉开了新十大网赌网址土地改革的序幕。随后,国家允许农村土地承包经营权以各种形式自由流动,促进生产力的解放。

十八届三中全会明确向农民提供了更多的土地产权。 2014年底,中央深化改革委员会通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》推出新一轮农村土地制度改革。农村“三地”改革试点在全国33个地区,包括3个征地试点和15个试点城市和宅基地。 2016年9月后,试点改革进入总体规划阶段,土地征用和市场准入试验扩大到33个试点地区。农村“三个街区”的改革原计划于2017年底结束。为进一步深化改革,国家决定将其延长至2018年底。2006年,四川省蓟县被列入住房制度改革试点。 2016年,新增农村征地和集体管理建设用地进入市场,成为本轮农村土地改革的三大试点。

蓟县是一个有千年历史的县。它位于四川丘陵地区,是一个传统的农业县。全县面积1,532平方公里,人口109万,其中农村人口93万;耕地面积127.3万亩,其中基本农田1113万亩;农村户数为27.5万户,宅基地为31万户,面积为24.6万亩,其中闲置。房屋基地32,000亩;集体建设用地157个,面积0.3万亩。自2015年3月起,赣县制定了农民代际变迁改革方案,设计了人地关系变化的改革路径,稳步推进“三块土地”试点工作,初步形成农村宅基地“合法化”没有补偿,储蓄和奖励,“使用超额,退出补偿”和“规划,总量控制,有偿调整,村民自治”使用管理制度,农村征地“程序规制,合理补偿,多重保护”土地征收制度,集体管理建设用地“县级统筹市场准入制度,市场分类,收益分享。”

1,农村住房制度改革,巩固农村土地,促进“三付”,释放农村产权

宅基地是农民用来集体用作房屋的土地。宅基地不是不动产,而是使用权,其所有权属于村集体。因此,宅基地只能在村集体内转移,既不能买卖,也不能继承,也不能经营。这导致了诸如空心村庄,一居多户和分散居住等问题,特别是有限的流通,这限制了房屋。基数价值的更好体现。为此,蓟县积极开展宅基地试点,探索了一套经验。

一,总量控制,扎实基础。根据2016年底“双音”宅基地的数据,蓟县限制了宅基地的总量,以确保它们只减少或增加。同时,整个区域涵盖了村级规划的编制,实现了土地利用,村庄建设,产业发展和环境保护的“多元调控”。落实县乡镇村房管理总量的管理责任。该村成立了宅基地管理领导小组,理事会,纠纷调解委员会和集体资产管理公司,形成“户口申报,村民审查,城镇审批,城镇调查管理模式和县管理转移到县。建立县级宅基地管理信息平台,实现在线批量,使用和管理一体化。

二是跨区域补偿,共同建设和共享。蓟县为农村集体经济组织成员实行一户一户。拥有固定面积,人均免费进入30平方米的住宅和20平方米的配套设施。如果集团的边界被破坏,房屋的申请条件得到满足,申请将在村里进行,初始分配将免费;在县域的申请将通过招标形式的补偿获得。全县有550户家庭获得整个地区的宅基地,并收取超过1300万元的有偿使用费。同时,允许一个或多个家庭利用宅基地共享股份,共同建设社会住房,共同建设共享住宅或企业,同时推进农民抵押贷款试点。 。

第三是超额支付和奖励。蓟县显然面积不超过50平方米,每年向村民小组支付每平方米5元的有偿使用费;如果超过50平方米以上和100平方米,每年每平方米将支付10元。支付使用费;超过100平方米及以上,原则上强制拆除;如果确实影响了主体结构,暂停强行拆除,每平方米支付20元的有偿使用费。同时,如果实际占用土地面积低于合法区域,根据农民的意愿,可以选择每平方米100元的一次性奖励,或保留土地使用权。

第四是退出有偿的县调整。根据自愿原则,赣县允许农民在年度计划内有序地撤回家园,集体经济组织给予出租人经济补偿。同时,建立“五路两包”供农民选择,即设置正常户口申报出口,“农户和农户”联合住房整治,“农民和城市”居民“混居户建设和分享,贫困户更换,五条出口路线为居民整体搬迁计划,引导出口到新社区,幸福美容村,生态安置和安置点,异地扶贫移民安置点,城镇居民和兴业的多层次安置方案,社会保障补贴和廉租房移民安置,低收入保障,劳动就业等多重保障一揽子计划。全县有21,000户家庭申请了宅基地出口,面积超过2万亩,面积超过7,500亩。

2,在土地征收制度改革中,将对已有的征地进行谈判,探索“两类安置”,提高长期安全性。

中国对征地实行严格控制,经历了征地和征地阶段。目前农村征地仍主要采用原用途补偿原则。征地范围过宽,补偿范围狭窄,标准过低,征地程序不规范。它影响了土地征用,损害了农民的利益。针对这些问题,蓟县积极探索并走上了集体土地征用的道路。

第一是规范征地程序。用于改造棚户区的六种土地将被划分为公益土地使用类别,《征收土地目录》将被制定为强制性保障。原则上,既定城镇以上城市规划区内的工业用地,应当通过集体管理建设用地进行结算。在征收过程中,在征用前已经商定了原有的征地谈判和补偿安置环节。建立联合调解机构,加强土地征收的社会稳定风险评估,皮鲁镇土地流转项目和玉溪镇水厂,按照这些程序有效解决征地问题。

二是合理调整土地。征地是一件无法预料的事。蓟县在试点中明确表示,可以调整30年不变的两轮土地承包政策。村民小组应通过“一案一讨论”确定现金分配金额和是否调整土地。被征地户征收的土地不受限制的,应当先赔偿,然后按人均分配。原则上,如果有10个以上的土地被征地,则应调整土地;没有现实可行的近期项目,不应提取发展资金。

三是分类补偿和安置。一方面,根据政策,僵化安置。根据新的地方征地补偿安置措施,完善补偿安置标准,采用房屋,安置房和自建房屋的还款方式,确保被征地农户的生活和生活;符合条件的农村到非农业人员都包括在社会中。保安系统;对于困难群体,建立最低生活保障和其他系统。另一方面,延伸保护,灵活放置。依托现有平台,完善就业,创业等支持机制,帮助被征地农民创业,探索土地保留,留置物业管理等新型移民安置方式,增加收入的通道。

3.在集体经营建设用地市场,政府将盈利并整合“两种流通”,以促进同一地区的同一价格

长期以来,中国对土地进入市场有严格的限制和规定。只有国有土地使用权才能通过协议,招标或拍卖方式转让。在农村集体建设用地中,只有符合规划和使用控制的集体经营建设用地才能进入市场,居民用地和公益性公用设施用地不能进入市场。 Pix县积极探索和推动集体经营建设用地进入市场,取得了一定成效。

首先是实施分类流通。加强改革与市场的联系,明确城市规划区内的工业用地和城市规划区以外的非公用用地。原则上,应通过集体运营建设用地来解决。符合土地规划的未使用集体建设用地,按照“适用于工作,适合经营,经营”的原则,通过施工方案调整投放市场;目前的情况是建设用地但缺乏审批程序,根据“只转”征收“原则”,重新发行后,将资金(生产)带入市场。在零星的宅基地撤退后,根据规划和调整,不同的地方进入市场;相对集中的宅基地,经过规划调整,确定使用情节,并当场进入市场。

第二是规范土地交易。对于属于城镇(街道),村庄和群体的农村集体经营建设用地,所有者为市场主体,具有法人资格的专属社会或村集体资产管理公司委托为市场准入的主体。城乡建设用地由公共资源交易中心统一,并通过公开拍卖进行交易。根据同一地区和同一用途国有土地的土地成本核算和基准地价,进入市场的土地初始价格将通过中介公司和村民的评估来确定。一对一的讨论“。转让的最长期限与同用国有土地的最长转让期限相同。改革开放以来,全县共有9个土地,面积156.1亩。

第三是分享土地收益。对于属于工矿仓储性质的进入市场的土地,政府应当调整费用为交易价格的8%~12%;如果具有商业性质,则调整幅度为13%~17%。集体经济组织通过自治程序对土地收益进行合理调整和内部分配。在净收入方面,村委会将提取10%的转移资金;村民小组成员将享受30%以内的现金分配;其余70%将通过“一案一讨论”用于公益性基础设施和村民小组的其他民生。项目支出。关于土地的收支,“村委会和城镇户口簿记”的实施,应当逐案向村民公布,并在群众监督下进行。

三、叠加效应分析

Pix县坚持以问题为导向的原则,不以突破底线为原则。它旨在增强农民的收益感。通过实施“三土改革”试点,建立了受益于政府,村集体和村民的机制,实现了土地利用和新农村建设。建设,生态保护,产业发展的多元化发展,以及“1 1”的改革效果。 2“表现出良好的叠加效果。

1,通过“跨区域有偿使用有偿使用”的实践,体现了“集约利用土地,有效保护耕地,集中设施”的叠加效应。

首先,允许村民免费获得土地和跨村补偿的住房制度,极大地解放了人地关系,促进了传统农村侨民向新型居住区的转变。城市供水,供电,道路,通讯和其他基础设施得到了扩展。一批装备精良的生态安置和安置点,迁地扶贫和安置点,新村落和新社区加快,城乡一体化步伐明显加快。自住房制度改革实施以来,蓟县新建了35个新村和新村,建成了50个新村。基础设施和城市地区基本相同。特别是,龙桥社区可与城市别墅区相媲美,适合生活和商业。可支配收入比县平均收入高30%。二是尝试村级主体和政府主导的过度补偿使用制度,使土地占用者支付成本,减少土地占用者获得补偿。鼓励占用者权衡利弊,有意识地减少过度占用。 “建设新房,不拆除旧房,占用更多宅基地”的现象得到了有效遏制。复兴村,大同村,天霸村等地收取使用收费,违法建房基本消除。三是实施宅基地有偿退出制度,退出宅基地补偿,房屋残余补偿,房屋补贴补助,新村配套设施分享等多元化补偿安置方案,鼓励农民自愿退出和闲置的家园。 “拆除旧建筑物,多余撤离,安全和集约使用宅基地”的良好模式。该县试点村的农户自愿宣布空置的房屋面积超过2万亩

2,通过宅基地“三权分离,共同开发,共建共享”的实践,揭示了宅基地“多用途,多元化利用,多价值体现”的叠加效应

首先,在总量和规划的严格控制下,宅基地通过所有权,承包权和经营权充分证明了宅基地的本质是建设用地的本质,其用途是多功能的。它的权利是多样化的。保证。第二,在生活和生活的前提下,农民将采用自营,租赁,持股的方式释放宅基地使用权,充分释放宅基地的财产属性和市场价值。三是农村宅基地与社会资本的有机结合,充分实现住房和发展的“双赢”,为引入资金参与改善农村条件,协调城乡发展提供了新的实践路径。

3.通过“收回市场抵押融资”的实践,“土地价值改善,工业用地优化和资金瓶颈缓解”的叠加效应

首先,已经撤离的零星宅基地已在不同地方重新安置和更换,填海指数已被用作商业建设用地,为集中土地流转和适度规模发展奠定了基础,为乡村旅游,生态旅游奠定了基础。新经济形式的发展创造了条件,为农村三大产业的整合和发展带来了机遇。宅基地退出盈余指标,县域公开流动,结束了旧政府“收购”模式,开辟了“政府担保购买市场上市”新模式,充分体现了农村土地的产权价值和市场价值。 。随着资源成为资产,资金成为股票,农民成为股东,农民和集体财产收益增加,农村发展的内生力量增加。全县222个试点村集体平均收入超过100万元。其次,通过住宅和房屋,集体经营的建设用地和承包土地的抵押融资,风险资本的瓶颈问题得到了有效缓解。自改革实施以来,蓟县农业银行,商业银行和农村商业银行共发放63笔此类贷款,共计1169万元。从表面上的改革效果来看,房地产制度的试点改革得到了全面推进,土地升值带来的叠加效应确实显而易见。据不完全统计,截至2017年底,已有15个试点地区退出超过7.6万个宅基地,占地面积超过5.9万亩,抵押房屋产权31,000多个,贷款总额37亿元。

4,通过“建设用地市场配置,同地电力,投标和转让”的实践,体现了“减少征地,强有力的土地使用安全,增加群众”的重叠效应。

一,城市规划区产业发展,规划区外非公益性建设,集体建设用地系统设计用于土地建设,集体建设用地进入市场空间市场,以及减少征地的替代资源。二是允许乡镇企业,乡镇企业和其他遗留的集体建设用地,现状是建设用地的集体土地,经过规划调整,赋予其与国有土地相同的制度权力,针对市场和平台,通过城乡统一招标交易,在同一个地方实现同等价格和同等价格。第三是允许从宅基地点状和零散的零星退出。在按照计划完成调整后,确定为集体运营的建设用地的系统连接,并解决后续市场进入的来源问题。

其他地区的改革也证实了上述叠加效应。四川尧都区注重创新,进入市场,实现集体土地收益大幅增加。截至2017年,30 353亩农村集体建设用地已建成投入市场,交易价格2.1亿元,其中约1.36亿元用于集体经济积累和发展,约3400万元人民币用于农民股东的现金分配。 。浙江德清县集体建设用地已进入市场49个近400亩,营业额1亿元,集体经济组织和农民收入8755万元。该县还有1万亩集体经营的建设用地可以进入市场。如果上市交易,可以卖出约26亿元。农民和集体经济组织的收入可能超过20亿元。据统计,改革实施以来,全国集体建设用地已达到540个地块,面积9381.4亩,总价超过81亿元,大大振兴了农村闲置和低效土地。 ,为农村新兴产业开发新产业。提供土地使用空间。

5,通过农村土地利用“村级自治镇级执法和县级管理和控制”的实践,体现了“政府角色转换,基层凝聚力提升,非法减少土地”的叠加效应。

一是强化政府控制风险的作用和服务群众的作用,引导村级设立委员会,矛盾纠纷调解小组,集体资产管理公司等自治组织和企业法人,让村民“自我”治理,自我完善,自我监督“。特别是,宅基地自治实现了村级审议的实现,极大地调动了村民参与集体资产管理和公益事业管理的积极性,基层组织的凝聚力和吸引力也在增强。在政府的控制下,土地制度改革是由内生力量驱动的,试点政策显示出强大的生命力。二是通过房屋审批机关和土地综合执法机构的设立,减少农村房屋的审批时间。农舍的审批时间从3个月减少到6个月,减少到20天左右,有效打破了农家的违法建设。 “我看不出问题。”第三,通过完善“村民自治服务补贴全面控制全过程”的土地管理和控制制度,促进了权责的统一,遏制了法律的无法无天状态。与试点相比,该县农村非法土地使用减少了80%以上。

四、主要结论

基于以上分析,可以看出蓟县实行农村土地集体所有制,稳定了农村土地承包关系。在此基础上,全面推进农村“三土改革”试点,建设农村土地复垦机制,规范农村征地,引导和规范农村土地。农村集体建设用地已进入市场,形成了所有权,承包权,经营权和经营权。农村土地已经整场比赛,形成了一个综合效果的多赢模式。首先,从土地利用效应的角度来看,土地集约利用得到了加强。通过实施“三地”改革,个体农户的土地减少。农村土地不仅大大减少,而且通过集中分享更多土地,优化土地空间和土地利用结构,节约有效土地利用。土地收益大大提高。其次,从受益机构的作用来看,各方面都受益匪浅。为农民实施“三地”改革,他们既可以赚钱,也可以住在更好的房子里,也可以两者兼得;对于当地村民来说,他们可以从土地上获得红利,享受更好的生活。基本条件和公共服务;为村集体,增加收入,控制更多资源,可以为当地,为人民做更多更好的事情;为县,乡政府,税收增加,综合实力增强,加强控制和整体规划能力。第三,从受益领域的影响来看,它促进了多领域的发展。实施“三地”改革,促进了公路等公共基础设施的建设;促进产业发展,结构优化升级,促进农业,工业乃至第三产业的一体化;加速社会事业,如教育,医疗,文化,体育和社会保障。发展。最后,从人类发展的影响来看,它促进了农民的发展。通过实施“三块土地”改革,农民的思想观念得到转变,更加开放,有利于开放思想,加快发展,有利于市场经济的培育和发展;提高了农民规则意识,促进了法治,促进了村民自治和农村经营。水平得到改善。

在研究中,我们发现蓟县农村“三大块”改革仍在进行中,试点中遇到了一些问题和困惑。首先,家庭有偿使用缺乏强制力,收集的主体是村级,依靠村民的自治。目前,没有法律规定,约束力不强,强制力不够,法律没有根据,难以收集。其次,宅基地的退出机制不够顺畅。从蓟县改革的角度来看,农民宣布退出的宅基地数量很大,对剩余指标的转移有很多限制。第三,需要加强改革试点政策的联系。农村土地制度改革涉及集体经营建设用地的调整,村的审批和村级规划的审批。政策基础缺失。第四,三个试点结果的表现是不够的。特别是,预补偿和移民安置咨询以及尊重绝大多数人的土地征收制度改革经历了天价。

五、政策建议

农村土地是农村集体所有制的重要资源,是农民生产和生活的空间载体,是增加收入和财富的核心资产。农村“三大块”改革必须以“三权分立”为指导,坚持土地公有制的性质不变,耕地红线不突破,农民利益不受损害,三条底线不可动摇,规范有序推进,改革的综合叠加效应得到扩大。为此,提出以下政策建议。

1.解决法律层面的问题,修改和完善土地法等相关法律法规

当国家实施“三地”改革时,试点地区显然暂停了土地管理法和城市房地产管理法的实施。在试点中,存在一些法律障碍,并建议加强立法修正案以打破法律障碍。如果法律明确规定轻微违法违规,则“取消填海工程或向村集体经济组织支付使用费”的规定;很明显,宅基地属于集体建设用地的性质,剩余指标可以转移到市场;如果高于要求价格高于该地区的补偿和安置水平,可采取适当措施征收征税。同时,出台了规划审批,税收,户籍,社会保障等配套政策,完善了相关制度,在法律,政策,制度框架下推进了“三块土地”的改革。

2.扩大跨地区土地指数交易范围,增加市场土地交易价值

对于宅基地改革的土地指数,首先要考虑的是平衡县内的交易,然后争取在城市甚至整个城市交易盈余指标。同时,结合城乡土地增减政策,可以挽救贫困地区的土地改革。指标通过发达地区和大城市的增值交易,赚取更多资金,推动“三地”改革,帮助农民增收,促进地方发展。

3,建立以县为单位的土地改革管理公司,建设国有领先的商业平台

县的国有资产管理部门负责设立国有控股公司,负责农村土地改革和管理。通过建立政府资金,农民,集体经济,社会资本参与等形式,或通过集体经济组织成员的授权,共同建立资产管理公司或股份合作社,建立现代公司治理模式,经营和推广平台公司。三次土地改革将推动农民住房建设,农村基础设施建设和产业发展,共同推进农村改革和发展,促进农村振兴,更加充分发挥“三区”改革的综合效应。而且更明显。

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参考文献:

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[4]吴爽。城乡协调发展背景下农村土地流转的制度创新[J]。理论观察,2011,(01)。

[5]王丽艳,杨楠,王振坡。土地产权制度,户籍制度与城乡发展研究[J]。农村经济,2017年,(07)。

[6]熊启静,郭建春。新型城镇化背景下的土地产权制度改革[J]。农村经济,2017,(06)。

[7]邹伟,徐波,王子坤。基于江苏省1532个样本数据的农户分化对宅基地使用权抵押意愿的影响—— [J]。农村经济,2017年,(08)。

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[10]姚淑荣,熊雪峰。利用宅基地退出改革促进扶贫——四川省蓟县“嘉明模式”分析[J]。农村经济,2017,(02)。